Cơ cấu lại doanh nghiệp nhà nước: Thực trạng và định hướng đến năm 2030

ThS. Đoàn Thị Kim Dung

Phó Viện trưởng Viện Chiến lược và Chính sách kinh tế - tài chính

ThS. Lê Minh Hương

Viện Chiến lược và Chính sách kinh tế - tài chính

Tóm tắt

Từ khóa: Doanh nghiệp nhà nước, cơ cấu, kinh tế, cạnh tranh

ĐẶT VẤN ĐỀ

Kinh tế nhà nước với nòng cốt là các tập đoàn và tổng công ty nhà nước, được xác định là lực lượng vật chất quan trọng để Nhà nước thực hiện vai trò điều tiết, dẫn dắt và định hướng phát triển kinh tế - xã hội. Tuy nhiên, trong bối cảnh các động lực tăng trưởng truyền thống dần suy giảm và tiệm cận giới hạn, yêu cầu đổi mới, cơ cấu lại và nâng cao hiệu quả khu vực doanh nghiệp nhà nước (DNNN) không còn là lựa chọn, mà trở thành yêu cầu cấp thiết, có ý nghĩa sống còn đối với quá trình phát triển kinh tế Đất nước.

Ngày 06/01/2026, Bộ Chính trị ban hành Nghị quyết số 79-NQ/TW về phát triển kinh tế nhà nước, lần đầu tiên xác lập đầy đủ và hệ thống nội hàm của khu vực này trong bối cảnh mới. Ngay sau đó, ngày 24/02/2026, Chính phủ đã cụ thể hóa bằng Nghị quyết số 29/NQ-CP ban hành Chương trình hành động thực hiện Nghị quyết 79-NQ/TW. Đây không chỉ là những văn bản định hướng kinh tế thuần túy mà là “cú hích” thể chế mạnh mẽ, chuyển tư duy từ “quản lý hành chính” sang “quản trị hiện đại” và “kiến tạo phát triển” với mục tiêu đến năm 2030 là hình thành các tập đoàn kinh tế nhà nước mạnh, có năng lực cạnh tranh khu vực và quốc tế, giữ vai trò tiên phong trong các lĩnh vực then chốt, chiến lược.

Vì vậy, việc đẩy mạnh cơ cấu lại DNNN đến năm 2030 không đơn thuần dừng lại ở việc tinh gọn số lượng thông qua cổ phần hóa hay thoái vốn, mà là việc định vị lại vai trò dẫn dắt của kinh tế nhà nước trong một nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa hiện đại, hội nhập nhằm mục tiêu xây dựng được một đội ngũ các DNNN quy mô lớn, có năng lực quản trị chuẩn mực quốc tế, đủ sức làm chủ các công nghệ lõi và giữ vai trò tiên phong trong những ngành công nghiệp nền tảng, công nghiệp mũi nhọn.

THỰC TRẠNG CƠ CẤU LẠI DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC GIAI ĐOẠN 2021-2025

Giai đoạn 2021-2025, các quy định về cơ chế chính sách đối với việc sắp xếp, đổi mới, cổ phần hóa (CPH) DNNN liên tục được rà soát, nghiên cứu để sửa đổi những khó khăn, vướng mắc. Việc Thủ tướng Chính phủ ban hành một số văn bản như: Quyết định số 22/2021/QĐ-TTg ngày 02/7/2021 về tiêu chí phân loại DNNN, doanh nghiệp có vốn nhà nước thực hiện chuyển đổi sở hữu, sắp xếp lại, thoái vốn giai đoạn 2021-2025; Quyết định số 1479/QĐ-TTg ngày 29/11/2022 phê duyệt kế hoạch sắp xếp lại DNNN, doanh nghiệp có vốn nhà nước giai đoạn 2022-2025; Quyết định số 360/QĐ-TTg ngày 17/03/2022 phê duyệt Đề án Cơ cấu lại DNNN, trọng tâm là tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước giai đoạn 2021-2025... đã tạo hành lang pháp lý quan trọng cho công tác cơ cấu lại DNNN trong giai đoạn này. Trên cơ sở các văn bản nêu trên, trong giai đoạn 2021-2025 sẽ CPH, thoái vốn, sắp xếp lại 184 DNNN.

Theo đó, các DNNN đã thoái vốn đầu tư trong các ngành, lĩnh vực không thuộc ngành kinh doanh chính; từ đó, hiệu quả hoạt động, sức cạnh tranh của DNNN từng bước được cải thiện, tình trạng đầu tư dàn trải, ngoài ngành kinh doanh chính từng bước được khắc phục. Quá trình cải cách và CPH DNNN đã tạo cơ hội kinh doanh cho các thành phần kinh tế, thúc đẩy cạnh tranh bình đẳng. Một số lĩnh vực trước đây DNNN chủ yếu thực hiện thì nay đã được điều chỉnh, mở cửa cho khu vực ngoài nhà nước tham gia, góp phần tăng mức độ cạnh tranh trên thị trường theo hướng có lợi cho người tiêu dùng như trong lĩnh vực viễn thông, lĩnh vực hàng không... Thực trạng cơ cấu lại DNNN trong giai đoạn 2021-2025 như sau:

Về phê duyệt đề án cơ cấu lại DNNN:

Triển khai Đề án cơ cấu lại doanh nghiệp theo Quyết định số 360/QĐ-TTg và Quyết định số 22/2021/QĐ-TTg, các DNNN đã xây dựng Đề án cơ cấu lại giai đoạn 2021-2025 trình cấp có thẩm quyền phê duyệt. Đến nay, đã có 119 doanh nghiệp được cấp có thẩm quyền phê duyệt đề án cơ cấu lại. Trong đó, có 9/9 doanh nghiệp thuộc danh mục Thủ tướng phê duyệt; 110/667 doanh nghiệp thuộc thẩm quyền của các bộ, ngành và địa phương. Tỷ lệ phê duyệt đề án ở nhóm doanh nghiệp do các cơ quan đại diện chủ sở hữu quản lý mới đạt khoảng 16,5% (110/667 doanh nghiệp). Những con số này cho thấy tiến độ triển khai còn khá chậm so với tổng số doanh nghiệp thuộc diện phải xây dựng và phê duyệt đề án cơ cấu lại.

Về CPH, thoái vốn:

Theo Quyết định số 1479/QĐ-TTg ngày 29/11/2022 của Thủ tướng Chính phủ ban hành phê duyệt kế hoạch sắp xếp lại DNNN, doanh nghiệp có vốn nhà nước giai đoạn 2022-2025, giai đoạn này CPH 19 doanh nghiệp (trong đó có một số doanh nghiệp lớn như Tổng công ty Đầu tư phát triển nhà và đô thị, Ngân hàng Nông nghiệp và Phát triển nông thôn Việt Nam...), thoái vốn nhà nước đầu tư tại 141 doanh nghiệp (trong đó có một số doanh nghiệp có phần vốn nhà nước cần phải thoái lớn như: Công ty Cơ khí xây dựng, Tổng công ty cổ phần Sông Hồng, Tổng công ty Lắp máy Việt Nam, Tổng công ty Viglacera, Tổng công ty Truyền hình Cáp Việt Nam (VTVcab)....).

Thực tế, giai đoạn 2021-2025, CPH 05 doanh nghiệp với tổng giá trị doanh nghiệp là 643 tỷ đồng, trong đó giá trị thực tế phần vốn nhà nước là 474 tỷ đồng, tuy nhiên, cả 5 doanh nghiệp thực hiện CPH đều không thuộc kế hoạch của giai đoạn 2022-2025.

Giai đoạn 2021-2024, đã thoái vốn với giá trị 2.800 tỷ đồng, thu về 9.261 tỷ đồng; trong đó, thoái vốn nhà nước tại 15 doanh nghiệp với giá trị 405 tỷ đồng, thu về 656 tỷ đồng và các tập đoàn, tổng công ty thoái vốn theo đề án cơ cấu lại với tổng giá trị 2.394 tỷ đồng, thu về 8.604 tỷ đồng. Theo kế hoạch năm 2025, phải thực hiện thoái vốn tiếp là 131 doanh nghiệp, dự kiến thu về 10.040 tỷ đồng. Thực tế, hoạt động thoái vốn nhà nước năm 2025, nhất là các tháng cuối năm đã sôi động trở lại, rõ nét hơn so với giai đoạn trước. Nhiều thương vụ ghi nhận sức cầu lớn từ nhà đầu tư, giá trúng đấu giá cao hơn đáng kể so với giá khởi điểm, kể cả ở các lô cổ phần có quy mô lớn. Trong đó, giữa tháng 12/2025, UBND TP. Hà Nội tổ chức đấu giá hơn 6,38 triệu cổ phần Công ty Cổ phần Giày Thượng Đình (GTD) với mức giá trúng bình quân gần 215.999 đồng/cổ phần, cao gấp hơn 10 lần giá khởi điểm, qua đó thu về cho ngân sách Thành phố hơn 1.379 tỷ đồng. Cùng thời điểm, Tổng công ty Thuốc lá Việt Nam (Vinataba) hoàn tất chuyển nhượng 70% vốn tại Công ty TNHH Hải Hà - Kotobuki và thoái 20% vốn tại Công ty Cổ phần Lương thực thực phẩm Colusa - Miliket; Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn nhà nước (SCIC) cũng bán thành công 98% cổ phần Viwaseen cho Vinaconex và 88% cổ phần Viettronics cho Geleximco, với tổng giá trị giao dịch lên tới hàng nghìn tỷ đồng.

Những thương vụ quy mô lớn này cho thấy tín hiệu phục hồi rõ nét của hoạt động thoái vốn nhà nước, tạo nền tảng cho giai đoạn 2026-2027. Bên cạnh đó, theo Đề án “Cơ cấu lại DNNN, trọng tâm là tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước giai đoạn 2021-2025”, các bộ, ngành và DNNN phải cơ bản hoàn thành sắp xếp, CPH và thoái vốn trước khi kết thúc năm 2025. Vì vậy, ở nhóm doanh nghiệp do các bộ, ngành quản lý cũng đẩy mạnh kế hoạch thoái vốn, điển hình như Bộ Xây dựng có kế hoạch thoái toàn bộ 38% vốn tại Viglacera; PetroVietnam dự kiến thoái hết 35% vốn tại PVI và giảm tỷ lệ sở hữu tại Lọc hóa dầu Bình Sơn xuống dưới 90%.

Hạn chế và nguyên nhân

Các con số nêu trên cho thấy, cơ cấu lại DNNN trong giai đoạn 2021-2025 diễn ra rất chậm và chưa đạt mục tiêu đề ra. Hạn chế này do nhiều nguyên nhân, bao gồm nguyên nhân từ phía DNNN và nguyên nhân từ phía cơ chế, chính sách và tổ chức thực hiện. Cụ thể như sau:

Về phía DNNN

Thứ nhất, một số DNNN chưa thực hiện đầy đủ quy định về xây dựng phương án sử dụng đất, quản lý và bàn giao tài sản trước khi xác định giá trị doanh nghiệp; việc đối chiếu công nợ, lập báo cáo tài chính tại thời điểm chuyển thành công ty cổ phần còn thiếu chính xác, làm kéo dài tiến độ và tiềm ẩn rủi ro thất thoát vốn nhà nước.

Thứ hai, chất lượng quản trị sau CPH chưa được cải thiện thực chất do tỷ lệ bán cổ phần tại nhiều doanh nghiệp còn thấp, Nhà nước tiếp tục nắm giữ cổ phần chi phối, dẫn đến mô hình quản trị ít thay đổi. Mục tiêu nâng cao quản trị theo thông lệ doanh nghiệp đại chúng chưa đạt được như kỳ vọng.

Thứ ba, các DNNN lớn có phạm vi hoạt động rộng, tài sản chuyên ngành phức tạp, công nợ lớn (như trong lĩnh vực viễn thông, khai khoáng, hạ tầng) gặp nhiều khó khăn trong kiểm kê, phân loại tài sản, đối chiếu công nợ và xử lý tài chính. Việc xác định giá trị quyền sử dụng đất, thương hiệu, lợi thế kinh doanh và các khoản đầu tư tài chính còn nhiều vướng mắc.

Thứ tư, nhiều doanh nghiệp sau CPH chưa kịp thời đăng ký giao dịch, niêm yết trên thị trường chứng khoán, làm giảm tính công khai, minh bạch và hạn chế sự giám sát của thị trường.

Thứ năm, các doanh nghiệp thua lỗ, tồn tại tài chính phức tạp hoặc thuộc diện giải thể, phá sản thường không hấp dẫn nhà đầu tư; nhiều trường hợp không đủ điều kiện lập báo cáo tài chính, không có khả năng chi trả chi phí kiểm toán, hoặc tài sản đã bị xử lý bảo đảm, khiến việc thoái vốn gần như không khả thi.

Về phía cơ chế, chính sách và tổ chức thực hiện

Một là, tiến độ ban hành và phê duyệt kế hoạch còn chậm: Kế hoạch sắp xếp DNNN giai đoạn 2021- 2025 được ban hành muộn (cuối năm 2022), làm rút ngắn đáng kể thời gian triển khai, ảnh hưởng đến khả năng hoàn thành mục tiêu trung hạn.

Hai là, quy định về đối chiếu công nợ, xử lý tài chính trước khi xác định giá trị doanh nghiệp còn phức tạp; một số nội dung chưa phân định rõ thẩm quyền, trách nhiệm của hội đồng thành viên tại các tập đoàn, tổng công ty khi thực hiện CPH doanh nghiệp cấp dưới quy mô lớn, dẫn đến lúng túng trong thực hiện.

Ba là, quá trình CPH, thoái vốn liên quan trực tiếp đến định giá tài sản nhà nước, đặc biệt là đất đai và thương hiệu; do đó, cán bộ thực thi có xu hướng thận trọng, làm chậm tiến độ phê duyệt phương án.

Bốn là, bất cập trong cơ chế định giá doanh nghiệp. Thực tiễn kiểm toán cho thấy, có sự chênh lệch đáng kể giữa các phương pháp định giá (phương pháp tài sản và chiết khấu dòng cổ tức), phản ánh những hạn chế trong chuẩn mực, phương pháp và chất lượng tư vấn định giá, làm gia tăng rủi ro sai lệch giá trị vốn nhà nước.

BỐI CẢNH MỚI VÀ GIẢI PHÁP ĐẨY MẠNH CƠ CẤU LẠI DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC ĐẾN NĂM 2030

Mới đây, Bộ Chính trị ban hành Nghị quyết số 79‑NQ/TW đánh dấu bước chuyển tư duy chiến lược về vị thế và vai trò của kinh tế nhà nước, khẳng định vai trò chủ đạo, đồng thời yêu cầu kinh tế nhà nước phải “tiên phong, dẫn dắt, hiệu quả” trong các ngành then chốt, bảo đảm an ninh kinh tế và các cân đối lớn của nền kinh tế đến 2030; trong đó nhấn mạnh quan điểm: “đẩy mạnh cơ cấu lại DNNN; tập trung nâng cao hiệu quả hoạt động, áp dụng công nghệ tiên tiến, mô hình quản trị hiện đại theo chuẩn mực quốc tế”. Đồng thời đặt mục tiêu: “Phấn đấu có 50 DNNN vào nhóm 500 doanh nghiệp lớn nhất Đông Nam Á và từ 1-3 DNNN vào nhóm 500 doanh nghiệp lớn nhất thế giới; xây dựng một số tập đoàn kinh tế, DNNN mạnh, có quy mô lớn, công nghệ hiện đại, có năng lực cạnh tranh khu vực và quốc tế, giữ vai trò tiên phong, dẫn dắt các doanh nghiệp trong nước tham gia sâu vào một số chuỗi sản xuất và cung ứng toàn cầu, đặc biệt trong các lĩnh vực then chốt, chiến lược của nền kinh tế; 100% DNNN thực hiện quản trị doanh nghiệp hiện đại trên nền tảng số; 100% tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước áp dụng nguyên tắc quản trị của OECD… Phấn đấu đến năm 2045, khoảng 60 DNNN vào nhóm 500 doanh nghiệp lớn nhất Đông Nam Á; 5 DNNN vào nhóm 500 doanh nghiệp lớn nhất thế giới…”. Trên cơ sở đó, Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 29/NQ‑CP ngày 24/02/2026 về Chương trình hành động triển khai Nghị quyết 79- NQ/TW. Đồng thời, hiện nay Bộ Tài chính đang xây dựng Chương trình hành động của Bộ Tài chính để triển khai Nghị quyết số 79-NQ/TW, Nghị quyết số 29/NQ-CP, trong đó, đặt ra lộ trình, phân công trách nhiệm, chỉ tiêu và các đầu việc thực thi trong ngắn hạn và trung hạn để chuyển các quan điểm chiến lược thành kết quả cụ thể.

Trong bối cảnh này, cơ cấu lại DNNN đến năm 2030 cần được triển khai theo hướng thực chất, dựa trên nguyên tắc thị trường, minh bạch và trách nhiệm giải trình. Các định hướng lớn được xác lập tại Nghị quyết số 79-NQ/TW và được cụ thể hóa trong Nghị quyết số 29/NQ-CP đã tạo khung chính sách quan trọng cho giai đoạn mới. Trên cơ sở đó, một số nhóm giải pháp trọng tâm cơ cấu lại DNNN được xác định như sau:

Thứ nhất, cơ cấu lại hệ thống DNNN theo hướng tinh gọn, quy mô lớn và có năng lực cạnh tranh quốc tế. Theo đó, cần tiếp tục chuyển trọng tâm từ “giảm số lượng” sang “nâng cao chất lượng và quy mô”. Việc sắp xếp DNNN phải hướng tới hình thành các doanh nghiệp có quy mô đủ lớn, có năng lực công nghệ, tài chính và quản trị hiện đại, đủ sức cạnh tranh trong khu vực và quốc tế. Nghiên cứu ban hành quy định về tiêu chí phân loại doanh nghiệp nhà nước, doanh nghiệp có vốn nhà nước thực hiện cơ cấu lại vốn nhà nước dựa trên mức độ cần thiết Nhà nước nắm giữ.

Thứ hai, tiếp tục CPH có chọn lọc, nâng cao chất lượng quản trị sau CPH. CPH trong giai đoạn tới cần được xác định là công cụ tái cấu trúc quản trị, chứ không chỉ là giải pháp huy động nguồn thu cho ngân sách. Nhà nước cần duy trì tỷ lệ sở hữu chi phối tại các lĩnh vực then chốt, chiến lược; đồng thời mạnh dạn giảm tỷ lệ sở hữu tại những lĩnh vực mà khu vực tư nhân có thể tham gia hiệu quả hơn.

Quá trình CPH phải bảo đảm 3 nguyên tắc: không làm thất thoát tài sản nhà nước; không làm suy giảm vai trò kiểm soát ở lĩnh vực trọng yếu; không làm mất thương hiệu quốc gia có giá trị. Việc lựa chọn nhà đầu tư chiến lược cần dựa trên tiêu chí năng lực công nghệ, quản trị và cam kết phát triển dài hạn, thay vì chỉ dựa trên giá chào mua. Đồng thời, CPH cần gắn với niêm yết và đăng ký giao dịch trên thị trường chứng khoán trong thời hạn xác định, qua đó tăng cường minh bạch và giám sát thị trường.

Thứ ba, tái cơ cấu toàn diện Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn nhà nước (SCIC) theo hướng hình thành Quỹ đầu tư quốc gia. Trong giai đoạn tới, SCIC cần được tái định vị như một nhà đầu tư chiến lược của Nhà nước, có khả năng phân bổ vốn theo chiến lược dài hạn và theo nguyên tắc thị trường, bảo đảm kinh doanh vốn chuyên nghiệp, hiệu quả, tiến tới hình thành Quỹ đầu tư quốc gia. Bên cạnh đó, để bảo đảm hiệu quả, cần ban hành cơ chế giám sát độc lập đối với hoạt động chuyển giao và quản lý vốn của SCIC tại các doanh nghiệp; xây dựng nghị định riêng về cơ chế hoạt động và cơ chế tài chính, tạo nền tảng pháp lý cho việc hình thành Quỹ đầu tư quốc gia.

Thứ tư, nâng cao năng lực xử lý nợ và tái cơ cấu tài chính doanh nghiệp. Một trong những điểm nghẽn lớn của quá trình cơ cấu lại DNNN là tồn tại tài chính kéo dài và nợ xấu. Do đó, cần hoàn thiện cơ chế hoạt động của Công ty Mua bán nợ Việt Nam (DATC) và Công ty Quản lý tài sản của các tổ chức tín dụng Việt Nam (VAMC) theo hướng vận hành thực sự theo cơ chế thị trường, có đủ công cụ tài chính linh hoạt để mua bán nợ, tái cấu trúc và phục hồi doanh nghiệp.

Thứ năm, hoàn thiện thể chế, phân định rõ chức năng và tăng cường giám sát quá trình cơ cấu lại DNNN. Trong đó, tiếp tục rà soát, đồng bộ các quy định liên quan đến cổ phần hóa, thoái vốn, quản lý đất đai, đầu tư và đấu giá tài sản, bảo đảm thống nhất giữa các luật chuyên ngành. Đặc biệt, cơ chế xác định giá trị doanh nghiệp cần được hoàn thiện theo hướng tiệm cận thông lệ quốc tế, áp dụng linh hoạt các phương pháp định giá, tăng cường vai trò của tổ chức tư vấn độc lập và trách nhiệm giải trình của cơ quan phê duyệt.

Bên cạnh đó, đẩy mạnh hoàn thiện cơ chế phân định rõ chức năng quản lý nhà nước và chức năng đại diện chủ sở hữu vốn. Cơ quan quản lý nhà nước không can thiệp hành chính vào hoạt động sản xuất - kinh doanh, trong khi cơ quan đại diện chủ sở hữu chịu trách nhiệm toàn diện về bảo toàn và phát triển vốn. Hoàn thiện quy định về đánh giá hiệu quả DNNN theo nguyên tắc đánh giá tổng thể trên cơ sở mục tiêu, nhiệm vụ được giao, phản ánh đầy đủ lợi thế, các nguồn lực Nhà nước giao thông qua các chỉ số hiệu quả tài chính, phi tài chính được lượng hóa, minh bạch, phù hợp thông lệ quốc tế, gắn với trách nhiệm cá nhân của người đứng đầu.

Đồng thời, xây dựng cơ chế bảo vệ cán bộ thực thi đúng quy định, dám làm, dám chịu trách nhiệm; tăng cường công khai thông tin và thiết lập hệ thống cơ sở dữ liệu quốc gia về vốn nhà nước tại doanh nghiệp để phục vụ giám sát và hoạch định chính sách.

Thứ sáu, bảo đảm ổn định lao động và phát triển nguồn nhân lực. Quá trình sắp xếp, sáp nhập và chuyển đổi sở hữu có thể phát sinh lao động dôi dư. Do đó, cần triển khai chính sách hỗ trợ đào tạo lại, chuyển đổi nghề và bảo đảm quyền lợi chính đáng của người lao động. Đồng thời, DNNN phải đầu tư nâng cao chất lượng nguồn nhân lực, đặc biệt trong các lĩnh vực công nghệ cao, quản trị hiện đại và tài chính quốc tế.

Tài liệu tham khảo:

1. Bộ Chính trị (2025). Nghị quyết số 79-NQ/TW ngày 06/01/2026 của Bộ Chính trị về Phát triển kinh tế nhà nước.
2. Bộ Tài chính (2025). Tổng kết, đánh giá tình hình thực hiện Nghị quyết số 12-NQ/TW ngày 03/6/2017 của Hội nghị lần thứ 5, Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá XII về tiếp tục cơ cấu lại, đổi mới và nâng cao hiệu quả doanh nghiệp nhà nước.
3. Chính phủ (2025). Nghị quyết số 29/NQ-CP ngày 24/02/2026 ban hành Chương trình hành động của Chính phủ thực hiện Nghị quyết số 79-NQ/TW ngày 6/1/2026 của Bộ Chính trị về phát triển kinh tế nhà nước.